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    南京新一輪征地補(bǔ)償安置政策的探索與思考
    來(lái)源: 中國(guó)土地   發(fā)布于:2024-08-31  瀏覽量:60824

    新《土地管理法》頒布實(shí)施后,江蘇省南京市開展了新一輪征地補(bǔ)償安置政策的改革與優(yōu)化。本文系統(tǒng)梳理了南京市征地補(bǔ)償安置的理論探索與實(shí)踐做法,提出了妥善處置征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議、指導(dǎo)村集體制定征地補(bǔ)償費(fèi)分配方案、健全農(nóng)民多元保障機(jī)制等對(duì)策建議。


    本文引用信息

    劉洋,高雅,徐玲.南京新一輪征地補(bǔ)償安置政策的探索與思考[J].中國(guó)土地,2024(7):55-57.


    自2004年起,江蘇省南京市圍繞征地制度改革不斷探索與實(shí)踐,在完善征地補(bǔ)償安置制度、切實(shí)保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)等方面作出了一些改革。2020年以來(lái),隨著新《土地管理法》的頒布實(shí)施,集體土地征收領(lǐng)域的法律法規(guī)密集調(diào)整,并從征收程序到安置方式作出了一系列新的規(guī)定。為適應(yīng)新形勢(shì)和新要求,南京市堅(jiān)持以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為價(jià)值取向,謀劃和推進(jìn)新一輪征地補(bǔ)償安置政策改革,出臺(tái)了新的征地補(bǔ)償安置辦法,從嚴(yán)規(guī)范征收行為、妥善安置農(nóng)民群眾、提高土地征收工作效率,為實(shí)現(xiàn)南京城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了動(dòng)力和保障。

    南京市新一輪征地補(bǔ)償安置政策改革的主要內(nèi)容

    為全面貫徹落實(shí)國(guó)家近年來(lái)土地征收領(lǐng)域的重大政策調(diào)整,進(jìn)一步完善安置資格認(rèn)定方法、補(bǔ)償費(fèi)用分配方案、農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制等規(guī)章制度,南京市從征收程序、資金管理、人員安置等方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索,主要做法如下。

    完善土地征收程序,推動(dòng)解決現(xiàn)實(shí)問題。一是準(zhǔn)確認(rèn)定公共利益。新《土地管理法》規(guī)定,符合公共利益是申請(qǐng)土地征收的必要條件,但未細(xì)化認(rèn)定公共利益情形的具體方式。南京市強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),創(chuàng)設(shè)了“集體土地征收補(bǔ)償安置工作聯(lián)席會(huì)議、跟蹤審計(jì)和陽(yáng)光公示”三大機(jī)制。其中,聯(lián)席會(huì)議是認(rèn)定公共利益情形的重要載體之一,具體規(guī)定可結(jié)合用地項(xiàng)目立項(xiàng)文件以及相關(guān)用地分類標(biāo)準(zhǔn)、劃撥用地目錄等,對(duì)擬征收土地的具體用地項(xiàng)目是否符合《土地管理法》規(guī)定的公共利益情形進(jìn)行認(rèn)定。

    二是嚴(yán)格規(guī)范土地征收程序。南京市重點(diǎn)設(shè)計(jì)了征收批準(zhǔn)前的具體程序,包括擬征收土地公告、土地調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、征地補(bǔ)償安置方案公告與聽證、征地補(bǔ)償?shù)怯浥c協(xié)議簽訂等相關(guān)前期工作;同時(shí),結(jié)合南京實(shí)際,制定了36項(xiàng)參考文本,覆蓋了征前及批后實(shí)施兩個(gè)階段的全部流程。其主要做法如下:明確除法律另有規(guī)定外,其他需要公示的事項(xiàng),公示時(shí)間一律不少于5個(gè)工作日;為有效降低超期安置風(fēng)險(xiǎn),逐步實(shí)現(xiàn)從“人等房”向“房等人”轉(zhuǎn)變,明確涉及房屋征收且需要使用新增建設(shè)用地安置農(nóng)民的,申請(qǐng)土地征收時(shí)需要提供安置房用地預(yù)審和選址意見書;細(xì)化權(quán)證注銷要求,明確承包地、宅基地及地上房屋被征收的,補(bǔ)償安置協(xié)議生效后,應(yīng)有序開展房地一體的注銷登記,實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)償清、產(chǎn)權(quán)明”。

    三是創(chuàng)新設(shè)計(jì)征地補(bǔ)償安置決定內(nèi)容。《土地管理法實(shí)施條例》(2021年修訂)規(guī)定,對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的應(yīng)當(dāng)作出征地補(bǔ)償安置決定,并依法組織實(shí)施。因此,征前階段未達(dá)成協(xié)議的,在征地批準(zhǔn)后,可由區(qū)政府下達(dá)征地補(bǔ)償安置決定,強(qiáng)制執(zhí)行征地補(bǔ)償,但決定的具體內(nèi)容及執(zhí)行程序未做明確。南京市創(chuàng)新提出《征地補(bǔ)償安置決定書》,其中要求:有關(guān)青苗補(bǔ)償款等現(xiàn)金補(bǔ)償將足額支付至被征收人;社會(huì)保障部分,如被征地農(nóng)民在征前階段未對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)是否抵繳社保費(fèi)用作出選擇,將由區(qū)政府決定其安置補(bǔ)助費(fèi)是否抵繳社保費(fèi)用。

    四是優(yōu)化征地事項(xiàng)調(diào)整規(guī)則。南京測(cè)算,土地征收前期工作一般歷時(shí)3~6個(gè)月,其中征地補(bǔ)償安置方案公告不得少于30日。實(shí)踐中,在征前工作完成后、區(qū)政府提出征收土地申請(qǐng)前,時(shí)常會(huì)發(fā)生因擬征收土地面積減少、權(quán)屬變化等導(dǎo)致的補(bǔ)償安置費(fèi)用或安置人數(shù)須調(diào)整的情形。此時(shí),如征前工作完全推倒重來(lái),又將耗時(shí)3~6個(gè)月,勢(shì)必影響用地保障效率。針對(duì)上述合理的微調(diào)情形,南京市新政靈活規(guī)定,可通過(guò)發(fā)布調(diào)整公告、重新簽訂協(xié)議等方式,完善土地征收前期工作手續(xù)。只此一項(xiàng),預(yù)計(jì)可節(jié)省至少2個(gè)月時(shí)間。

    規(guī)范管理征地補(bǔ)償安置費(fèi)用,保障公平合理補(bǔ)償。一是確定補(bǔ)償費(fèi)用籌集方式。征地補(bǔ)償安置費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)、房屋以及其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用等。早在2011年,南京市已按征地區(qū)片綜合地價(jià)籌集土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),按青苗和其他地上附著物綜合補(bǔ)償價(jià)籌集青苗等補(bǔ)償費(fèi),在均衡征地成本、減少搶栽搶種等方面發(fā)揮了積極作用。南京市在延續(xù)好做法的基礎(chǔ)上,對(duì)于已安置到位的新征地項(xiàng)目不再要求預(yù)存安置補(bǔ)助費(fèi),避免資金無(wú)效預(yù)存,降低了征地主體的資金壓力。

    二是規(guī)范補(bǔ)償費(fèi)用歸屬。南京市將安置補(bǔ)助費(fèi)的處置權(quán)交還給農(nóng)民,由其自主選擇是否用于抵繳社保費(fèi)用,改變過(guò)去安置補(bǔ)助費(fèi)強(qiáng)制用于抵繳社保費(fèi)用的做法,體現(xiàn)安置補(bǔ)助費(fèi)歸安置人員所有的法律屬性。此外,南京市規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有,取消了土地補(bǔ)償費(fèi)分配使用方案原有審批環(huán)節(jié),明確由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門督促指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織制定分配使用方案并實(shí)施,在土地補(bǔ)償費(fèi)分配使用上進(jìn)一步簡(jiǎn)化流程、提高效率。

    三是改革征地補(bǔ)償調(diào)劑金用途。征地補(bǔ)償調(diào)劑金制度在南京市已運(yùn)轉(zhuǎn)了10年,用于征地補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民社保費(fèi)用的統(tǒng)籌平衡,是同一區(qū)片范圍內(nèi)征地成本保持均等的重要制度,承擔(dān)著征地費(fèi)用“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”的作用。本輪改革,南京市在繼續(xù)保留征地補(bǔ)償調(diào)劑金制度的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)由各級(jí)財(cái)政兜底保障征地補(bǔ)償安置資金。同時(shí),明確征地補(bǔ)償調(diào)劑金只能用于征地補(bǔ)償費(fèi)用的統(tǒng)籌平衡,不能用于支付被征地農(nóng)民社保費(fèi)用。這一措施將社會(huì)保障從安置途徑中獨(dú)立出來(lái),實(shí)現(xiàn)了征地補(bǔ)償與社會(huì)保障兩項(xiàng)費(fèi)用的分離運(yùn)行,保障了農(nóng)民各項(xiàng)補(bǔ)償不重、不漏且執(zhí)行到位。

    四是完善撤組剩余土地補(bǔ)償規(guī)則。撤組剩余土地是特定歷史時(shí)期下的政策產(chǎn)物,以2005年3月4日為界,批復(fù)時(shí)間在此之前的,權(quán)屬為國(guó)有;批復(fù)時(shí)間在此之后的,權(quán)屬為集體。南京市據(jù)此規(guī)定,批復(fù)時(shí)間在2005年3月4日之前的,補(bǔ)償內(nèi)容為青苗等補(bǔ)償費(fèi);批復(fù)時(shí)間在2005年3月4日之后的,體現(xiàn)集體所有屬性,增發(fā)土地補(bǔ)償費(fèi),補(bǔ)償內(nèi)容為土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗等補(bǔ)償費(fèi)兩項(xiàng),實(shí)現(xiàn)征收土地涉及各類用地的補(bǔ)償規(guī)則全覆蓋。

    優(yōu)化被征地農(nóng)民安置方式,體現(xiàn)“應(yīng)保盡?!本?。一是按照基準(zhǔn)人均土地測(cè)算安置名額?;鶞?zhǔn)人均土地是指同一區(qū)片范圍內(nèi)的人均集體土地面積。南京市規(guī)定,同一區(qū)片范圍內(nèi),不分地類,按“征收土地面積”與“基準(zhǔn)人均土地”的“商”確定安置名額,避免因人均土地不同而導(dǎo)致被征地農(nóng)民個(gè)人之間以及集體經(jīng)濟(jì)組織之間獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)用產(chǎn)生較大差異,同時(shí)也保障了同一區(qū)片內(nèi)征地成本的相對(duì)均等。

    二是優(yōu)化安置人員資格要求。南京市本輪改革對(duì)安置人員的年齡、戶口、現(xiàn)居地等不再作要求,從原有六項(xiàng)規(guī)定簡(jiǎn)化為三項(xiàng)(即享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承擔(dān)農(nóng)業(yè)義務(wù)、具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份),體現(xiàn)“應(yīng)保盡保”原則。同時(shí),規(guī)定原則上年滿16周歲以上人員全部安置到位后再安置16周歲以下人員,最大化實(shí)現(xiàn)安置名額精準(zhǔn)發(fā)放。

    三是放寬安置全部農(nóng)業(yè)人員條件。為最大程度保障被征地農(nóng)民權(quán)益,南京市既有辦法已規(guī)定村組全部土地被征收的,所有農(nóng)業(yè)人員皆可安置,但受“夾心地”“邊角地”影響,全部土地被征收的情況很少發(fā)生。近10年來(lái),僅有少數(shù)村組享受了安置全部農(nóng)業(yè)人員的待遇。南京市本輪改革參考省內(nèi)外文件對(duì)邊、夾角地的定義,將該條款放寬至全部土地被征收或僅剩余面積不足5畝的邊、夾角地,經(jīng)區(qū)人民政府集體土地征收補(bǔ)償安置工作聯(lián)席會(huì)議認(rèn)定,可安置全部農(nóng)業(yè)人員,全面體現(xiàn)“應(yīng)保盡?!本?。

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